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[특례시 지정 갈등] 특례시 인구 기준 놓고 정부-지자체 '갈등'
[특례시 지정 갈등] 특례시 인구 기준 놓고 정부-지자체 '갈등'
  • 이정복 기자
  • 승인 2019.03.11 11:52
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■ 스타트뉴스 연중 기획 : 갈등 넘어 상생으로 !

정부, 100만명 넘은 수원-용인-고양-창원 등 특례시 지정 방침
100만명 안 되는 성남-청주-전주, "인구외 다양한 행정수요 감안해야" 주장

[스타트뉴스=이정복 기자]

지난해 9월 12일  경남 창원에서 열린 인구 100만 대도시(고양,수원,용인,창원) 특례시 추진 공동대응기구 출범식 모습.
지난해 9월 경남 창원에서 열린 인구 100만 특례시 추진 공동대응기구 출범식 모습

행정안전부(이하 행안부)가 최근 지방자치법 전면 개정을 통해 특례시를 지정하겠다고 발표한 것과 관련해 논쟁이 가열되고 있다. 특례시는 광역시보다 작고, 기초단체보다 큰 도시다. 지위는 기존대로 도 단위 광역단체 산하 지자체다. 현재 정부가 인구만을 특례시 지정요건으로 삼자 반대 목소리가 더욱 커지는 모습이다. 특례시에 부여되는 권한을 놓고도 의견이 엇갈리는 등 특례시 지정 자체를 부정적으로 보는 시각도 많다.

이번에 발표한 행안부의 지방자치법 개정 내용을 보면 서울특별시,광역시,특별자치시를 제외한 인구 100만 이상 대도시를 특례시로 지정한다는 계획이다. 일본 등 해외 사례와 자문위원회 검토를 거쳐 기준을 정했다행안부는 이런 내용이 담긴 개정안을 곧 국회에 제출할 예정이다. 이 안이 그대로 국회를 통과하면 경기 수원·용인·고양·경남 창원 등 4곳이 특례시가 된다. 행안부가 특례시를 지정하는 이유는 광역시에 버금가는 대도시 지자체들이 일반도시와 큰 차이 없는 자치제도를 적용받고 있다며 불만을 표출하기 때문이다.

◆특례시에 맞는 재정분권 이뤄져야

특례시는 일반 시와는 달리 조직·재정·인사·도시계획 등 자치 행정과 재정 분야에서 폭넓은 재량권과 특례를 인정받는다. 무엇보다 특례시로 지정되면 광역시에 준하는 행정권한을 갖게 될 것으로 기대된다. 특례시가 특별시, 광역시와 달리 광역자치단체인 도와 행정이 분리되지는 않지만, 위임사무는 도가 아닌 중앙정부의 특별한 지시와 감독을 받고, 재정 및 인사권에서 해당 시가 독자적인 권한을 가질 수 있다는 점에서 일반시보다 고도의 재량권을 가지고 있다.

지방자치법 시행령 제10조에 범위가 규정되어 있으며 주택건설, 도시계획, 도시재개발, 지적 등 다양한 범위에서 설정되어 있다. 또 지방자치발전 종합계획에서는 이 특례를 적용하는 사무의 범위를 확대하고, 인건비 설정 방법도 바꾸며, 지방채 발행 등 재정자율성도 확대시키는 안을 제시하고 있다. 행정구역상 일반구를 설치함으로써 도시 내의 지역적 업무분담과 행정편의를 도모할 수 있다.

특정분야의 업무를 전담하는 부단체장도 둘 수 있다. 또 그린벨트 해제와 함께 자체 연구원 설립 권한 등이 주어진다. 수원시는 특례시가 되면 도시 위상이 높아져 국가예산 확보 활동도 큰 탄력을 받을 수 있을 것이라고 말했다. 하지만 예산 확보는 무엇보다 중요한 과제로 지적된다.

복지를 예로 들때 긴급주거비 지원사업 기준이 현재 253천원에서 광역시 387천원 수준으로 향상되야 하며, 수급권자도 대폭 늘어나게 된다. 또 행정인원 증가에 따른 인건비 등 충원도 뒤따라야 한다. 보통교부세 상향 등 국가재정 지원 확대를 담보할 수 있는 제도적 장치도 함께 마련돼야 광역시에 버금가는 재정력을 갖출 수 있을 것으로 보인다.

도에서 사용하는 세금 항목 중 얼마나 특례시로 배분할지 여부도 관심사다. 지방세법상 취득세, 레저세, 지방소비세 등은 도세로 규정돼 있어 취득세, 레저세, 등록면허세, 지방소비세, 지방교육세, 담배소비세, 자동차세, 주민세, 지방소득세 등에 대한 재검토가 필요해 보인다.

또 현재 우리나라의 경우 다수의 사업이 국비, 도비, 시비 매칭으로 진행되고 있어 분야별로 이에 대한 조정이 이뤄져야 진정한 특례시로 역할하게 될 것이라는 지적이다. 수원 등 4개 대도시는 특례시 도입에 따라 처리해야 할 사무가 늘고 인원도 확충되는 만큼 취득세 전환 등 재원 분권이 반드시 이뤄져야 한다는 입장이다.

인구만 감안한 특례시, 현실 외면한 탁상행정

행안부의 특례시 지정을 모두 반기는 것은 아니다. 성남시, 청주시, 전주시 등 일부 지자체들이 정부 계획에 대해 크게 반발하고 있다. 이들은 인구는 96만명이지만 행정수요가 100만명 넘는 대도시(성남), 인구 50만명 이상 도청소재지(청주,전주)도 특례시가 돼야 한다고 주장한다. 행정수요는 사업자 수, 법정민원 수 등을 고려한 것이다. 단순히 인구만을 따져 특례시를 결정하는 것은 현실을 외면한 전형적인 탁상행정이라고 지적하는 이유다.

현재 충북 청주시의 사업체는 5900여 곳에 달한다. 용인시(48000)보다 많고, 고양시(63000여곳)과 비슷하다. 청주시의 연간 처리 법정민원은 고양시(1357000여건)보다 많은 1484000여건이다지난 8일 국립무형유산원 국제회의장에서 열린 전주 특례시 지정 세미나에서 조성호 경기연구원 연구위원은 비수도권 인구 50만명 이상 도시 중 전주와 같이 행정수요가 많은 곳을 특례시로 지정해 균형발전과 지방분권의 기초로 삼아야 한다고 말했다.

조 위원은 정부가 추진하는 100만 대도시의 특례지정에 대한 문제점과 중앙과 지방의 특례정책, 일본의 지정시 사례 등을 소개하면서 이 같은 견해를 밝혔다그는 국내 특례시 기준은 행정수요와 균형발전을 고려하고, 도시 특성에 따른 특례시의 특성화 전략이 필요하다면서 전주시의 사업체수, 주간인구 등의 행정수요와 지역중심성은 다른 비수도권 50만 이상 대도시인 김해시나 포항시보다 훨씬 큰 만큼 특례시로 지정될 필요가 있다고 강조했다.

지난해 지방자치 전문가를 대상으로 실시한 특례시 지정 기준 의견 조사 결과에서도 인구만을 고려한 기존의 특례시 지정 기준은 특례시 선정 목적에 합리적이지 않다고 나왔다면서 사업체 수와 주간인구, 면적 등 다양한 행정수요를 고려하는 것이 합리적이라고 덧붙였다.

더불어민주당 김병관 의원(성남분당갑)도 지난해 인구 50만 명 이상의 도청 소재지를 특례시 지정 기준에 넣도록 하는 지방자치법 일부 개정 법률안을 대표 발의했다. 개정안에는 인구 100만 이상 대도시와 인구 50만 이상으로서 종합적인 행정수요자의 수가 100만 이상인 대도시, 인구 50만 이상으로서 도청 소재지 등이 특례시에 포함될 수 있도록 안을 신설했다.

기존 수원시와 고양시, 용인시, 경남 창원시에 이어 전북 전주시와 충북 청주시까지 포함될 수 있다. 해당 개정안은 현재 국회 소관 상임위원회인 행정안전위원회에 회부된 상태다.

이는 행정안전부가 최근 입법예고를 거쳐 국회에 넘긴 지방자치법 전면 개정안에 따르면 자치행정과 재정 분야에서 폭넓은 재량권을 부여하는 특례시를 지정하되, 기준을 인구 100만명 이상 대도시로 특정한 개정안과 함께 심의될 것으로 전망된다.

김 의원이 발의한 법안을 적용하면 청주는 1명인 부시장을 2명까지 둘 수 있다. 3급 자리는 1개에서 3개로, 5개인 실·국수는 7개로 늘어난다. 지방연구원도 설립할 수 있고, 의회승인을 얻어 지방채도 발행한다. 여기에 시장권한도 크게 확대된다. 도지사가 하던 택지개발 지구 지정과 도시재정비촉진지구 지정을 시장이 직접 한다. 도지사를 경유해 장관에게 제출하던 농지전용허가 신청서도 장관에게 바로 보낼 수 있다.

특례시 권한 놓고 갑론을박

특례시 권한을 놓고도 의견이 충돌된다. 정부는 지속적으로 행정특례 등을 적극 발굴해 특례시에 부여할 계획이다. 특례시 지정에 따른 재정특례는 검토하지 않고 있다. 그러나 자율성 확대와 중앙과 지방의 협력적 동반관계 전환이라는 특례시 취지를 살리기 위해서는 자주재원을 대폭 늘려줘야 한다는 의견도 만만치 않다. 주차 문제와 쓰레기 처리 등 행정수요가 광역시 수준인 만큼 광역시와 비슷한 재정 상황을 만들어줘야 한다는 것이다. 광역단체를 거치지 않고 정부가 직접 특례시에 지방소비세를 주거나 지역자원 시설세와 지방교육세를 특례시 세목으로 분류하자는 내용들이다.

충북도 등 일부 광역단체들은 특례시 지정 자체를 반기지 않고 있다. 각종 특례를 활용해 특례시가 인프라 확충 등 정주 여건 개선에 나서면 농촌지역 인구를 빨아들이는 블랙홀이 될 수 있다는 이유에서다. 충북도는 세종시를 대표적인 사례로 들고 있다. 세종시 출범으로 동반성장을 기대했지만 현실은 반대였다. 청원군을 흡수해 통합 청주시로 출발한 20147월 이후 세종에서 청줄로 9454명이 전입했지만, 청주에서 세종으로 빠져나간 인구는 27145명에 그쳤기 때문이다. 청주와 세종시 간에도 이런 현상이 발생하는 것을 감안하면 특례시가 생길 경우 농촌 인구 유출은 지금보다 더 심화될 것이라는 분석이다.

이에 대해 청주시의 한 관계자는 "대전광역시가 출범한 뒤 대전.충남과 충북의 예산 격차가 크게 벌어진 것이 사실"이라며 "주민 생활권이 다른 대전.충남과 충청권으로 묶여 정부 예산 배분 등에서 차별을 받아왔기 때문일 것"이라고 말했다.

"지역과 국토의 균형적인 발전을 위해 중앙과 국회에 특례시 지정에 대한 의견을 적극적으로 제출하고, 광역시가 없는 중추도시와도 적극적으로 공조해 나갈 방침"이라고 밝혔다.


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